Сильное государство - Фукуяма Фрэнсис - Страница 5

Рис. 6. Изменение во времени силы государственных институтов и сферы влияния государственных функций.

Эти примеры составляют резкий контраст с примером Новой Зеландии, которая в середине 1980-х гг. под руководством лейбористской партии и министра финансов Роджера Дугласа начала серию либеральных реформ. Примерно в начале 1980-х гг. Новая Зеландия стала одной из стран с очень широко развитой системой социального обеспечения, однако невероятно выросший государственный долг и постоянное снижение текущих платежей свидетельствовали о явном движении к кризису. Начальный набор реформ стартовал в 1984 г. падением новозеландского доллара, отменой валютного контроля, сельскохозяйственного и потребительских субсидирований, лицензирования импорта, стимулирования экспорта, изменения налоговой структуры от налогов на доходы и налогов с продаж до налога на потребление и приватизацией некоторых отраслей государственной промышленности (New Zealand State Services Commission 1998). Всё это были классические меры для уменьшения сферы влияния государства. Но с принятием постановления о государственном секторе в 1988 г. началась вторая фаза процесса реформирования, нацеленная на усиление административной мощи ядра оставшихся государственных учреждений. Эти реформы потребовали от департаментов ежемесячных финансовых отчетов, в соответствии с коммерческими стандартами отчетности, передавать их особым руководителям управлений, нанятым по временным контрактам, устанавливающим условия их деятельности, увеличили осмотрительность и свободу действий управленцев, позволяя регулировать совокупность воздействий на производителей товаров, сохраняя общий объем производства, и установили систему ответственности, используя подобные контрактам внутриправительственные соглашения (Schick 1996; Boston и др. 1996). Таким образом, капиталы Новой Зеландии в середине 1990-х г. перемещались в основном в северо-западном направлении.

Программа развития многих международных финансовых институтов (IFI) заметно сместилась в 1990-х годах в направлении, которое может быть проиллюстрировано следующим образом: без сомнения, лучше находиться в квадранте I, чем в квадранте IV, но что лучше — быть в квадранте II, то есть иметь сильные государственные и общественные институты и широкую сферу влияния государства, или в квадранте III, то есть иметь слабые институты и узкую сферу влияния государства? В начале 1990-х многие экономисты предпочитали квадрант III, исходя из того, что рынки могут самоорганизовываться, или на том, что государственные институты и остающиеся государственные возможности каким-то образом смогут сами себя обеспечить. Так называемый «Вашингтонский консенсус» был вполне разумным перечнем экономических и политических мер, направленных на продвижение стран влево вдоль оси X посредством уменьшения защиты тарифов, приватизации, снижения субсидий, дерегуляризации и т.п. В соответствии со всем этим у бразильского правительства не было причин управлять прокаткой стали или у Аргентины — создавать местную автомобильную промышленность. Во многих случаях переходящим к рынку странам и странам с появляющимися признаками рыночной экономики было рекомендовано по возможности быстро двигаться в сторону сужения сферы влияния государства, потому что политическое окно для проведения реформ подобного рода может закрыться очень быстро, а потому лучше пережить трудности, созданные всеми нововведениями сразу.

Проблема многих стран заключалась в том, что в процессе ослабления государственного влияния они или уменьшали мощь государства, или вводили требования для новых типов государственных возможностей, которые еще либо были слабыми, либо вовсе не существовали. Жесткость подхода, требуемая стабилизацией и системой структурных регулирований, стала в некоторых странах оправданием для урезывания полномочий государства до несоответствия его деятельности правой части по оси X. Другими словами, в то время как оптимальный путь реформ должен ограничить сферу государственного влияния, увеличивая его силу (путь I на рис. 7), много стран, перемещая капитал в юго-восточном направлении (путь И), в действительности уменьшили и влияние, и силу. Вместо того, чтобы попасть в квадрант I, они попадают в квадрант III.

Рис. 7. Пути реформирования.

Изменения, подобные этим, произошли и в странах Южной Сахары в последней четверти двадцатого столетия. Общая характеристика режимов в странах Южной Сахары может быть дана словом «неопатримониальный», что вместе с политической властью используется для обслуживания клиентурной сети сторонников лидеров стран (Joseph 1987, Fatton 1992). В некоторых случаях, как с Мобуту Сесе Секо из Заира, неопатримониальные режимы приводят к тому, что Эванс (Evans 1989) охарактеризовал как «хищнический» режим, когда большая часть общественных ресурсов расхищается одним человеком. В других случаях это просто погоня за личным доходом — использование общественного сектора для перераспределения прав собственности с выгодой для отдельных групп заинтересованных лиц — обогащение одной семьи, клана, региона или этнической группы. Как указывал Ван де Балле (van de Walle 2001), неопатримониальный режим, который обычно воплощает администрация президента, сосуществует с веберианской рациональной бюрократией, часто созданной еще в колониальный период и предназначенной для выполнения повседневных общественных административных задач. Неопатримониальную сеть часто теснит существующий современный государственный сектор, ее конкурент в распределении ресурсов.

Двойная природа такого африканского государства означает, что в течение 1980—1990-х гг. попытки государств-доноров осуществить стабилизацию и регулирование структурных программ давали эффект, обратный ожидаемому. Международное сообщество кредиторов потребовало резкого сокращения сферы влияния государства путем традиционного регулирования и либерализационных программ, но в ответ на предъявленный ими политическим доминантам ультиматум неопатримониальные режимы использовали внешние условности, как оправдание урезыванию современных государственных секторов при сохранении в то же время существующей сферы влияния неопатримониального государства или даже ее увеличении. Таким образом, капиталовложения в базовые инфраструктуры, например дороги или здравоохранение, за двадцать лет заметно упали, так же как капиталовложения в начальное образование и сельское хозяйство. В то же время невероятно возросли затраты верховной власти на содержание вооруженных сил, дипломатических служб и администрации президента. (В Кении, например, количество служащих в администрации президента увеличилось с 18 213 в 1971 г. до 43 230 в 1990 г.) Если международного кредитора или заинтересованного в развитии страны донора в какой-то момент не устроит такой результат, то изменить эту структуру для защиты своих интересов им не удастся из-за неспособности управлять местными политическими процессами.

Многие сторонники «Вашингтонского консенсуса» сегодня говорят, что они, конечно, понимают важность государственных учреждений, главенства закона и необходимых последствий реформ. Но обусловленные осью Y вопросы о мощи государственного аппарата и устройстве государства в конце 1980-х — начале 1990-х гг. не обсуждались. Вашингтонскими политическими советниками было высказано всего несколько предупреждений относительно опасности либерализации при отсутствии соответствующей структуры государственных и общественных институтов. И действительно, основным тезисом у политических экспертов в то время было утверждение, что любая степень либерализации, наверное, лучше, чем полное отсутствие либерализации. [Это характеризуется убеждением официальных представителей администрации Клинтона во время вступления Южной Кореи в Организацию экономического сотрудничества и развития (Economic Cooperation and Development, OECD) и в политике в отношении Таиланда в начале 1990 г., когда существовало небольшое доказательство предупреждений о сосредоточении первоначального капитала, рассматриваемое как либерализация. См. David Sanger and Nicholas Kristoff. How U.S. Wooed Asia To Let Cash Flow In (Как США уговаривали Азию позволить направить туда поток денег). New York Times, 16 Feb. 1999, sec. A, p. 1. — Примеч. автора.]